Odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a KPA

17 października 2016

       Instytucja odmowy wszczęcia postępowania została wprowadzona do KPA dopiero na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Wprowadzono do KPA art. 61a, który stanowi w § 1: „Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [żądanie wszczęcia postępowania], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.”. W praktyce okazało się, że problem stanowi określenie sytuacji, w jakich organ prowadzący postępowanie może zastosować omawianą instytucję. W niniejszym wpisie wskażę kilka sytuacji oraz kilka wątpliwości z jakimi można się spotkać w tym zakresie. Wpis ten nie pretenduje jednak do szczegółowego omówienia przedmiotowej instytucji. Pozostaje ona na tyle skomplikowana w stosowaniu, że jej dogłębne zbadanie wymaga poszerzonej analizy.

          Art. 61a KPA wprowadza rozróżnienie na dwie grupy przyczyn odmowy wszczęcia postępowania: odnoszące się do strony oraz inne uzasadnione przyczyny. Dla ułatwienia można stwierdzić, że są to przyczyny podmiotowe i przedmiotowe. Podmiotowe biorą swój początek w podmiocie wnoszącym podanie, zaś przedmiotowe w jego przedmiocie, zgłoszonym żądaniu, czy też istocie sprawy.

       Zacznijmy od przyczyn podmiotowych. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 KPA organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w przypadku wniesienia żądania o jego wszczęcie przez „osobę niebędącą stroną”. Omawiana instytucja znajduje zastosowanie w stadium wstępnym postępowania, a więc w jego pierwszej fazie. Dopiero drugim stadium postępowania jest postępowanie dowodowe, w ramach którego mogłoby dojść do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 28 KPA: „Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”. W praktyce więc możliwość odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych pojawi się jedynie w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez podmiot, który nie jest stroną już na pierwszy rzut oka. Okoliczność ta musi być obiektywnie stwierdzalna i nie może wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego w żadnym zakresie. W efekcie w każdym przypadku, gdy dany podmiot subiektywnie uważa, że jest stroną postępowania, a więc posiada interes prawny, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie tej instytucji zostało więc ograniczone do sytuacji, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania w ogóle nie wskazuje na istnienie swojego interesu prawnego lub tego interesu w sposób obiektywny nie posiada. Odmowy wszczęcia postępowania nie uzasadniałaby sytuacja, w której żądający wszczęcia postępowania opierałby się na cudzym interesie prawnym. W takiej sytuacji organ powinien wezwać wnoszącego do uzupełnienia braków formalnych w postaci przedstawienia odpowiedniego umocowania. W przypadku nieuzupełnienia braku sprawa powinna zostać pozostawiona bez rozpoznania zgodnie z regulacją zawartą w art. 64 § 2 KPA.

       W odniesieniu do przyczyn przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania ustawodawca wspomina jedynie o „innych uzasadnionych przyczynach”. Taki sposób uregulowania zrodził oczywiście duże kontrowersje. Przykładowo, do odmowy wszczęcia postępowania może dojść w sytuacji, gdy żądanie w ogóle nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, także w sytuacji, w której przepisy prawa wprost określają sytuację jednostki, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej.

Wskazać należy na wątpliwości w zakresie możliwości zastosowania omawianej instytucji w sytuacji, gdy w sprawie toczy się już postępowanie administracyjne. Ustalenie tego faktu wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, w związku z czym organ wykroczyłby poza stadium wstępne postępowania. Dodatkowo jest to sytuacja, która może mieścić się w definicji sporu o właściwość. Judykatura wskazuje jednak na zasadność zastosowania takiej przesłanki (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11). W taki sam sposób należy odnieść się do sytuacji, w której decyzja została już w sprawie wydana. Należy przy tym zaznaczyć, że orzecznictwo sądowe także w tym przypadku wskazuje na możliwość zastosowania instytucji określonej w art. 61a KPA. Wątpliwości wskazane powyżej należy rozstrzygnąć w ten sposób, że w sytuacji w której organ posiada informacje o toczącym się postępowaniu lub wydanej decyzji, ponieważ sam jest podmiotem, który te czynności wykonywał, istnieje możliwość odmowy wszczęcia postępowania. Działania takiego nie uzasadnia jednak wydanie decyzji lub zawisłość postępowania przed innym organem.

Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nie mogą być też braki formalne występujące w podaniu. Sytuację uzupełnienia braków formalnych reguluje art. 64 KPA, który w całości uniemożliwia w tym zakresie stosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania.

      Jak widać, instytucja odmowy wszczęcia postępowania wywołuje liczne kontrowersje i problemy interpretacyjne. W każdej sprawie, w której organ chciałby zastosować przedmiotową instytucję, należy w sposób dogłębny dokonać analizy momentu jej zastosowania (w stadium wstępnym) oraz przesłanek.

Komentarze (0)

Ten wpis jeszcze nie został skomentowany.
Dodaj pierwszy komentarz poniżej.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.
Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *